法律“总则”一章的内容，通常是对一部法律的立法宗旨、适合使用的范围、根本原则、管理体制等重要问题作出规定，对其他章节的规定具有概括和指导的作用。本法总则共计10条，对本法的立法宗旨，适合使用的范围，对固态废料对环境造成污染防治实行“减量化、资源化和无害化”的原则，并在相关规划中统筹考虑固体废物的“减量化、资源化和无害化”，将固体废物污染环境工作纳入国民经济和社会发展计划，国家对固体废物污染环境防护治理实行污染者依法负责的原则，国家鼓励、支持有关的科研、技术开发、推广先进的防治技术，对在固态废料污染环境防治工作中作出显著成绩的给予奖励，鼓励购买、使用再生产品和可重复利用产品，以及有关监督管理体制等作出了规定。

  第一条为了防治固态废料对环境造成污染，保障人体健康，维护生态安全，促进经济社会可持续发展，制定本法。

  【释义】本条是关于固体废物污染环境防治法立法宗旨的规定。

  一、防治固体废物污染环境。固体废物，是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。从对环境危害的程度上，固体废物又分为一般固体废物和危险废物。一般固体废物对健康和环境的负面影响相对小一些，但需要妥善处置。危险废物是指具有急性毒性、毒性、腐蚀性、感染性、易燃易爆性的废物，对健康和环境的威胁极大，是管理和防治的重点。为了便于管理，通常按来源将其分为矿业固体废物、工业固体废物、城市垃圾、农业废弃物和放射性固体废物五类。人类的生产和生活活动必然产生固体废物，但固体废物的产生并不必然导致固体废物污染。所谓固体废物污染是指“因对固体废物的处置不当而使其进人环境，从而导致危害人体健康或财产安全，以及破坏自然生态系统造成环境恶化的现象。”应当承认现代人类在生产和生活中产生的固体废物已经远远超过自然环境的容量，固体废物的环境影响可谓无处不在。现代化的生产和生活同样使固体废物的种类和组成日益复杂，不少废物中含有毒有害物质，处理、处置难度、成本增大。固体废物污染环境具有多方面的危害性，主要包括：侵占耕地，污染土壤；污染水体、大气；破坏生态，导致野生动物死亡；影响环境卫生，威胁人类健康。因此，人类活动的不当是造成环境污染的主要因素。为了环境保护的需要人类必须约束自己的行为，法律作为有国家强制力保障的必须遵守的行为规范，理所当然地承担起这一任务。本法的立法目的就是规范因人类的生产、生活活动不当可能导致固体废物污染环境的行为，预防和治理固体废物污染环境。

  二、保障人体健康。固体废物污染环境的最终后果都会危害人类健康。固体废物不仅是病菌、寄生虫的载体和繁殖地，而且在很长的时间里还会不断发生物理、化学和生物化学反应，不断产生有毒有害物质，并通过水和大气污染环境，危害人类。因此，固体废物污染是构成公共卫生恶化的重要原因之一。随着经济的发展和人们生活水平的提高，人们向环境中排入的固体废物与日俱增。据估计，我国每年产生的城市生活垃圾约1．5亿吨，这一数据还在以每年4％以上的速度增加。这些城市垃圾绝大部分仍然采用直接倾倒和简易填埋方式处置，无害化处理水平极低。截止到2001年，城市历年的垃圾堆存量高达66亿吨，侵占35亿多平方米的土地，已有2/3的大中城市被垃圾包围，有1/4的城市不得不把解决垃圾危机的途径延伸到乡村。本法对直接危害或严重影响人体健康的固体废物，尤其对危险废物的污染防治列专章作了特别规定。此外，2003年6月国务院颁布了《医疗废物管理条例》，对医疗废物这种严重危害人体健康的危险废物加强安全管理，防止疾病传播。2004年5月国务院还颁布了《危险废物经营许可证管理办法》，对危险废物收集、贮存和处置等经营活动的监督管理作了规定。因此，制定固体废物污染防治法的一个重要目的是保障人体健康。

  三、维护生态安全。生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。保护和建设好生态环境，实现可持续发展是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。固体废物污染对人类自身及其赖以生存的自然环境造成危害，导致生态环境恶化。在一些生态比较脆弱的地区，固体废物处置不当会直接导致生态破坏、生物死亡。固体废物引起土壤结构、成分改变而产生的生态影响根本无法估计。只有加强防治固体废物污染环境工作，才能保护和改善生存、生活条件，保障人体健康，维护生态安全。

  四、促进经济社会可持续发展。可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展与人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代一代地永续发展。良好的生态环境是社会生产力持续发展和人们生存质量不断提高的重要基础。随着我国经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，生态环境问题日益突出，已成为我国经济社会可持续发展的制约因素。我国已开始彻底改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型增长方式，不能以牺牲环境、破坏资源为代价去换取一时的经济增长，不能以眼前发展损害长远利益，不能用局部发展损害全局利益。固体废物污染不仅对人类自身及其赖以生存的自然环境造成危害，而且对经济发展也产生很大的制约。例如，固体废物的直接污染及其带来的二次污染，对农业、林业、畜牧业带来很大损失。本法规定，国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则，促进清洁生产和循环经济发展；国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施，对固体废物实行充分回收和合理利用。上述防治固体废物污染环境的原则都体现了促进经济社会可持续发展的立法目的。

  第二条本法适用于中华人民共和国境内固体废物污染环境的防治。

  固体废物污染海洋环境的防治和放射性固体废物污染环境的防治不适用本法。

  【释义】本条是对本法适用范围的规定。

  法律的适用范围，也称法律的效力范围，包括法律的时间效力，即法律从什么时候开始发生效力和什么时候失效；法律的空间效力，即法律适用的地域范围；法律对人、事的效力，即法律对什么人、行为适用。关于固体废物污染环境防治法的时间效力问题，本法第九十一条已作规定。本条第一款则对本法适用的地域范围和对人、事的适用范围作出了规定，主要包含两层意思：

  1．本法适用的地域范围，是中华人民共和国境内，即陆域范围。它包括在我国主权所及的全部领域内。一般讲，法律的地域效力范围的普遍原则，适用于制定它的机关所管辖的全部领域。固体废物污染环境防治法作为全国人大常委会制定、颁布的法律，其效力自然在我国境内。这里需要指出的是，根据香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的规定，只有列入这两个基本法附件三的全国性法律，才能在这两个特别行政区适用。固体废物污染环境防治法没有被列入这两个基本法的附件三之中。因此，固体废物污染环境防治法不适用我国香港和澳门两个特别行政区。

  2.本法适用的主体范围，包括在我国境内的单位和个人。单位包括我国法人和其他组织，或者外资企业以及其他组织。

  3．法律的适用范围，还包括法律所调整的社会关系和行为规范。由于固体废物具有数量大、种类多、范围广、来源宽，同时还具有可利用的特点，决定了本法调整的固体废物污染环境预防和治理行为规范的多样性和综合性。首先，受本法调整的固体废物覆盖各领域、各方面，既包括工业、农业、交通等生产活动中产生的固体废物，也包括城市、农村生活垃圾和危险废物，还包括与固体废物具有相同特性和污染防治要求，可以与固体废物共同控制而又未被纳入水污染防治、大气污染防治调整范围内的高浓度液态废物和置于容器中的气态废物。其次，受本法调整的固体废物污染环境防治行为规范，不只是治理已产生的污染，还特别注重污染的预防；不只是单纯的对固体废物进行处置，更着眼于不产生、少产生固体废物或对已产生的固体废物进行综合利用。最后，受本法调整的固体废物污染环境防治行为规范，包括固体废物从其产生、排放、收集、贮存、运输、利用到处置的全部过程及其各个环节。当然，本法不是专门的资源利用法，本法对固体废物的综合利用只是从污染防治的角度提出的，并未对此作具体规定。有关废弃物的综合利用问题由相关法律、法规规定。

  4．考虑到海洋环境保护法（1982年制定，1999年修改）、放射性污染防治法（2003年制定）分别对防止倾倒废弃物污染海洋环境的损害、放射性污染防治作了规定。因此，有关固体废物污染海洋环境的防治、放射性污染的防治问题，分别适用海洋环境保护法、放射性污染防治法的规定，而不适用本法。同时本法第八十九条：“液态废物的污染防治，适用本法；但是，排入水体的废水的污染防治适用有关法律，不适用本法。”也就是说，排入水体的废水的污染防治，适用水污染防治法，不适用本法；液态废物如废油、废酸等的污染防治，仍适用本法。

  第三条国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则，促进清洁生产和循环经济发展。

  国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施，对固体废物实行充分回收和合理利用。

  国家鼓励、支持采取有利于保护环境的集中处置固体废物的措施，促进固体废物污染环境防治产业发展。

  【释义】本条是关于固体废物污染环境的防治原则及鼓励措施的规定。

  一、固体废物污染环境的防治实行“减量化、资源化和无害化”原则，促进清洁生产和循环经济发展。这是国外、国内经验的总结，是本法的核心内容，贯穿本法的全部内容，既是防治固体废物污染环境的基本原则，又是本法的综合管理措施和要求实现的目标。这次固体废物污染防治法修改，在补充完善“减量化、资源化和无害化”原则的基础上，将这一基本原则上升到促进循环经济发展的高度。循环经济是以“减量化、资源化和无害化”为原则的全过程的经济运行模式，以低消耗、高利用、低排放、再利用为特征，实现“增产、减污、节能、增效”的经济发展与环境保护的“双赢”。

  实现“减量化、资源化和无害化”目标，必须在管理、机制、政策、科技四个方面来制定、完善配套措施，为防治固体废物污染提供强有力的支撑。首先是各级政府要强化公共管理职能，加强社会管理，对城市生活垃圾，政府要管，社区要管，相关的单位要管。其次是要建立长效机制。政府、社区要建立一套管理、服务机制，引导居民进行垃圾分类回收；对垃圾清运、处置过程要实行监督，保证已经分类的垃圾能够得到回收利用。固体废物处理处置还要逐步建立多元化投资、市场化运作、企业化管理的机制，逐步建立“政府监管、企业运营、公众参与、社区支持”的新模式，将政府的支持、服务、监督与市场机制结合起来。第三是要有政策支持。采取有利于固体废物污染环境防治的经济、技术政策和措施，吸引民间资本向环保领域投资，推动固体废物“三化”的实现。在财政税收方面，都要求政府制定出切实可行的办法和措施。第四是要依靠科技进步。固体废物“三化”目标的实现，归根结底要有赖于科技进步。科技部门要把固体废物“三化”项目列人科技攻关计划，加大人力、财力的投人，组织力量进行攻关。要积极推广环保实用技术，同时根据需要引进国外的先进技术，加快企业的技术改造，以科技进步推动清洁生产，提高资源综合利用水平，增强防治污染的能力，促进循环经济发展。下面仅就“减量化、资源化和无害化”原则，作一简要介绍：

  首先是实行减量化。固体废物减量化，是指减少固体废物的产生。本法在生产、流通、消费等各个环节，均体现了垃圾减量化要求。如规定，各级人民政府应当倡导有利于环境保护的生产方式和生活方式。国务院标准化行政主管部门组织制定有关标准，防止过度包装造成环境污染。城市政府及其有关部门改进燃料结构，发展清洁能源，组织净菜进城。企业事业单位应当合理选择和利用原材料、能源和其他资源，采用先进的生产工艺和设备，减少工业固体废物产生量。今后应着重鼓励公众改变不合理的消费方式，尽量减少使用一次性用品，延长消费品的使用寿命。对生产企业来讲，应逐步消除对产品的过度包装，同时必须承担回收一定比例的包装物的责任。工业固体废物的减量要从企业开展清洁生产、降低消耗、提高资源利用率抓起，从深层次讲，要加大结构调整的力度，包括调整产业结构、企业结构、产品结构和原料燃料结构，关闭那些污染环境、浪费资源的企业。实行固体废物减量化原则，不仅可以减轻污染的危害，也可以提高资源的利用率。

  其次是推进资源化。固体废物资源化，是指通过回收、加工、循环利用、交换等方式，对固体废物进行综合利用，使之转化为可利用的二次原料或再生资源。实际上，多数固体废物也是资源，可以利用。搞好废物分类回收和综合利用，就可变废为宝，化害为利，按照循环经济理念，把固体废物回收利用作为一个产业来发展。必须在垃圾收集、运输、贮存、处置等各个环节采取措施，使源头分类与后续利用相互衔接，形成一个完整的回收利用网络。对于一些特殊消费品的回收，要因物因地制宜，采取不同的手段和措施。对废弃电器产品和废弃机动车船的拆解、利用、处置，国家和地方已陆续制定具体办法。工业固体废物的综合利用，是资源化的重要环节。建立起原料和能源循环利用系统，使各种资源能够最大限度地得到利用。本法作为污染防治法只对有关废物利用作了原则规定。

  第三是力保无害化。固体废物无害化，是指对固体废物进行无害化处置。固体废物中虽有些可以综合利用，但最终也有相当部分废物需要进行处置，将固体废物焚烧和用其他改变固体废物的物理、化学、生物特性的方法，达到减少已产生的固体废物数量、缩小固体废物体积、减少或者消除其危险成份的活动，或者将固体废物最终置于符合环境保护规定要求的填埋场。固体废物处置不当，会造成严重的环境污染。例如，填埋固体废物特别是危害废物，不符合安全填埋标准和要求，其产生的渗滤液就会污染土壤和地下水、地表水水源；焚烧处置固体废物如不符合焚烧标准和要求，会造成大气污染。有些固体废物在利用前，也需要先进行无害化处置，否则将会造成污染环境。例如，生活垃圾中的粪便如不经无害化处置就用于蔬菜施肥，会滋生蔬菜的寄生虫卵及大肠杆菌。因此，应当逐步提高垃圾无害化处理水平。在废物处置过程中，必须符合标准和技术要求，防止发生二次污染。特别是对危险废物及其医疗废物必须进行集中处置，确保无害化要求，确保人民群众的身体健康。

  二、明确国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施，对固体废物实行充分回收和合理利用。固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施，是实施有关环境保护法律、清洁生产促进法、环境影响评价法等法律的具体政策、措施，体现在有关法规、规章中，主要有：《排污费征收管理条例》（2003年1月国务院颁布）、《资源综合利用目录》（2004年国家发改委、财政部、税务总局公布）、《废电池污染防治技术政策》（2003年国家环保总局、发改委、建设部、科技部、商务部公布）、《限制进口类可用做原料的废物目录（第一批、第二批）》（2001年经贸部公布，2003年商务部、海关总署、质检总局、环保总局公布）、《关于调整废物进口环境保护管理有关问题的通知》（2002年国家环保总局、经贸部、海关总署、质检总局）、《畜禽养殖污染防治管理办法》（2001年国家环保总局公布）、《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》(2000年建设部、国家环保局、科技部公布）、《城市生活垃圾管理办法》（1993年建设部公布）。固体废物综合利用既是节约资源，综合利用的需要，也是环保的需要，具有双重意义。因此本法规定，国家要采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施。从经济上、技术上鼓励固体废物的充分回收、利用，引导企业选择废物产生量少、危害性小、便于回收利用和安全处置的原料和产品设计方案，鼓励企业对废物进行综合利用。这些政策、措施主要应是对固体废物回收、综合利用的企业给予税收优惠，鼓励购买、使用再生产品和可重复利用产品，提高废物处置费用，对有关科技项目给予补助，实施示范项目、绿色标志和绿色采购等。

  三、国家鼓励、支持采取有利于保护环境的集中处置固体废物的措施，促进固体废物污染环境防治产业发展。集中处置，是指在一定的区域内建立若干集中贮存、处置设施，对该区域内的固体废物进行集中处置。集中处置是相对分散处置而言的，对固体废物实行集中处置，有利于环境保护。

  我国固体废物处置设施建设落后，城市生活垃圾处理设施能力不足、标准不高，处理方式单一。一是处置能力明显不足。从过去情况看，全国城市生活垃圾每十年翻一番，给城市环境保护带来了巨大压力。一些城市当年产生的垃圾未能全部处置，长期遗留的垃圾仍大量堆积，老帐未还，又添新债，垃圾围城现象远未得到解决。二是许多城市的处置设施尚未达到国家规定的技术规范，存在二次污染和安全隐患。据建设部最近对22个省区235个城市共324座垃圾处置设施进行的调查，其中垃圾填埋场占90%，从防渗措施、沼气导排和渗沥液处理三方面考核，约60％的设施达不到无害化处置的要求；调查的11座垃圾焚烧设施，虽有90％配置了烟气处理装置，但绝大部分没有对二恶英等有害气体进行监测。三是处理方式单一，全国90％城市生活垃圾采用的只是卫生填埋方式，占用了大片土地，而垃圾源头减量、回收利用的综合处理方式，则没有得到足够重视。四是收费机制不健全，渠道不畅，阻碍了垃圾处理市场化、产业化进程。城市生活垃圾急剧增加，处理方式又都采用卫生填埋，年复一年，我国土地资源将不堪重负。与此同时，危险废物集中处置能力低下。全国危险废物年产生量在900万吨左右，综合利用和处置量仅为600万吨，每年约有300万吨被贮存起来，全国累计贮存量已达2000万吨。一些大型企业不愿意投资自行处理危险废物，中小型企业又没有能力进行处理。目前，全国只有14个城市建了危险废物集中处置设施，但因种种原因尚未得到充分利用。危险废物紧急事故快速反应能力长期处于较低水平。这次“非典”疫情，暴露了医疗废物处理存在着薄弱环节。就全国来说，每年医疗废物产生量约65万吨，但集中处置率仅为10%。一些大城市医疗废物还处在分散处置状态，未能集中有效处置，而乡镇和广大农村、边远地区的医疗废物处置更为薄弱。

  长期以来，我国生活垃圾处理资金全部依靠城市财政，工业固体废物立足于产生单位自行处置。这种计划经济形成的模式不利于调动社会力量参与固体废物处置，使得固体废物处置设施建设缓慢。为了打破固体固体废物处理资金瓶颈，开辟多元化投资渠道，引人市场竞争机制，促进固体废物污染环境防治产业的发展，2002年，国家发改委会同财政部、建设部和国家环保总局发出了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》。通知将生活垃圾处理费定义为成本回收型的服务性收费，要求所有产生生活垃圾的国家机关、企事业单位（包括交通运输工具）、个体经营者、社会团体、城市居民和城市暂住人口缴纳。费率由城市政府环卫部门制定，报城市人民政府批准执行，并报省级价格、建设部门备案。通知发出后，已有28个省（区市）制定了相应的规定或者转发了四部委的文件，118个城市开展了垃圾费的征收工作。目前在一些城市正在探索建立与社会主义市场经济相适应的城市生活垃圾管理体系，就是要构筑政府统一规划和预算、环保部门监督、环卫部门管理、专业公司提供社会化服务的管理模式。首先是要实现政企分离，将垃圾清运、处置单位从政府部门中独立出去，由事业单位管理体制转变为企业管理体制。在政企分离的基础上，开放市场，引进竞争机制和专业化运作机制，通过实行城市垃圾特许经营制度，鼓励各类专业公司参与城市垃圾治理，提高服务质量，降低运行成本。政府通过签订协议购买企业的服务，同时通过协议和法规，对企业进行监督管理。上海、深圳等城市，正在尝试进行行政、企业分开的环卫体制的改革，强化政府的宏观管理和监督职能，将环卫服务企业化、社会化。深圳市于1984年率先成立了全国第一家专业清洁公司，对社会进行全方位有偿服务。而后，随着清洁市场的形成和发展，深圳市先后有40家国营、集体、合资、个体清洁公司应运而生，他们实行企业化管理，自负盈亏，运作灵活，不断拓展新的项目，满足社会不同层次的需要，通过竞争促进环卫事业的发展，打破过去由政府统包统揽的“单打一”格局，大大减轻了政府财政负担。环卫管理部门通过推行劳动合同制，减少固定工比例，将逐年增加的垃圾清扫、清运任务发包给清洁公司，为国家节约了大量的人员编制和经费开支。在危险废物管理方面，着力推进危险废物处置社会化，提高集中度，实现规模效益，提高处置水平。按照《国家环境保护“十五”计划》要求，计划在全国建设8个区域危险废物集中处置场，新增危险废物集中处置能力72万吨／年。20万人口以上的城市医疗废物必须实现安全处置，新增处置能力52万吨／年。目前，广州、杭州等10个城市已建成医疗废物集中处置设施。这些设施无论是财政投资还是企业投资，都采用了市场化的运营方式，由处置企业向废物产生单位提供有偿服务。

  第四条县级以上人民政府应当将固体废物污染环境防治工作纳入国民经济与社会持续健康发展计划，并采取有利于固态废料对环境造成污染防治的经济、技术政策和措施。

  国务院有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门组织编制城乡建设、土地利用、区域开发、产业发展等规划，应当统筹考虑减少固体废物的产生量和危害性、促进固体废物的综合利用和无害化处置。

  【释义】本条是关于将固体废物污染环境防护治理工作纳入国民经济和社会发展计划及相关规划应统筹考虑固态废料的“三化”原则的规定。

  一、关于将固体废物对环境造成污染防治工作纳入国民经济和社会发展计划。国民经济和社会发展计划是我国现代化建设的宏伟蓝图，国家通过国民经济和社会发展计划实现统筹规划和部署经济发展和社会发展。国民经济和社会发展计划是根据经济社会发展需要和社会财力、物力的可能，合理地确定经济社会发展战略和宏观调控目标。固体废物污染环境防护治理工作同水污染、大气污染的治理，同生态建设和保护、自然资源的保护，同国民经济各部门、社会生活各方面都密切相关。将这项工作纳入国民经济和社会发展计划是必要的。九十年代以来，在全国年度计划和五年计划中设立了环境（生态）保护和资源综合利用指标，其中包括工业固态废料排放总量和综合利用率的指标，对指导和考核地方的环境保护工作发挥了积极作用。“九五”期间，国家环保工作的重点放在“三江三湖”和三峡库区水污染防治上，在建设一批城市污水处理厂的同时，也安排建设了一批生活垃圾处理厂；经国务院批准，先后发布三批《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》和《工商投资领域制止重复建设目录》，这一期间取缔、关闭了一大批质量低劣、浪费资源、污染严重及不符合安全生产条件的“五小企业”，工业固体废物排放总量得到较大幅度的削减。为此，各级政府及有关部门要继续采取有利于固体废物对环境造成污染防治的经济、技术政策和措施，对城市与乡村、工业与农业、生产与生活产生的固态废料进行深入调查研究，进行科学论证，按照固体废物实行“三化”的要求，认真做好固体废物对环境造成污染防治工作，保障人体健康，促进经济社会可持续发展。

  二、编制城乡建设、土地利用、区域开发、产业发展等规划，应当统筹考虑固态废料的“三化”要求。这是这次修改固体废物对环境造成污染防治法新增加的内容，旨在强化政府的责任、强调固态废料的“三化”原则在相关规划涉及环境保护内容时的作用。实行固体废物“三化”是本法的核心内容和目标，是防治固体废物污染环境的根本途径和治本之策，同时它又是一项十分庞大、十分复杂、综合性很强的系统工程，涉及有关城乡建设、土地利用、区域开发、产业发展等规划编制时，需要同时安排，相互促进，统筹考虑，不能偏废。固体废物在生产过程中回收、循环、再利用或者作为一种生产的原料，通过各种处理、处置方式使其完全无污染地进入环境，这就是循环经济的基本理念。发展循环经济是达到固体废物的“三化”的基本途径，是防治固体废物污染环境的根本解决方法。我们必须走循环经济之路，既是国际、国内经验的总结，又是现实的必然选择。我国正采取措施逐步推进循环经济战略。

  第五条国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。

  产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。

  【释义】本条是关于实行污染者承担污染防治责任原则的规定。这是新修订本法时增加的内容。

  一、污染者依法负责，也就是通常所说的“谁污染谁治理”，是环境保护工作的一项基本原则，是指污染环境造成的损失及治理污染的费用或者责任应当由污染者承担，而不转嫁给国家和社会。这里所讲的“污染者”既可以是单位，也可以是个人；“依法”是指依照有关环境保护的法律、法规。这一原则明确了只要造成污染，污染者就应当承担责任，如何承担责任要依法来确定。本法在相关条款中对污染者的污染防治责任作了具体规定。贯彻这一原则有利于提高污染者防止、治理环境污染的责任感，促进资源合理利用和环境保护。

  早在1979年制定的环境保护法（试行）中就规定了“谁污染谁治理”的原则。这一原则也是许多国家环境保护法律的一项基本原则。随着经济的发展，污染治理方式已由上世纪70年代的点源分散治理，到90年代转变为集中控制与分散治理相结合。有些污染问题，集中处理比分散治理更为经济、有效。一般来说，企业事业单位承担因自己行为造成的环境污染的治理责任，主要有两个途径：一是自己分头治理，并按规定达到治理要求；二是交由固体废物集中处置场处置，交纳处置费用，也就是说，固体废物的处置设施的建设和运行费用最终应由污染者负担。还需要指出的是，这一规定也并不意味政府没有防治污染责任，政府的防治污染责任主要体现在将固体废物污染环境防治工作纳入国民经济和社会发展计划，制定固体废物污染环境的经济、技术政策和措施；负责组织环境基础设施的建设，如垃圾埋填场；对历史遗留废物承担处置费用等。我国的生活垃圾收费制度进展缓慢，目前有123个城市开征了涉及生活垃圾收集、清运、处理等方面的垃圾处置收费，约占城市数的18.7，垃圾处理费的征收标准和收缴率也普遍较低；全国仅广东、山西、贵州省出台了垃圾收费或处置的管理办法。随着我国经济社会的发展和人民生活水平的提高，污染者依法负责的原则将进一步得到落实、完善和加强，利用市场机制推动生活垃圾及其他固体废物处置设施的建设，促进固体废物污染防治工作。

  二、关于产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。这一规定是对污染者依法负责原则的进一步规定。

  进入信息化时代以来，工业制成品的产出越来越快，每年都有数以万计的新工业产品投放市场，这些产品使用之后成为废物，废物数量越来越多，品种也越来越多，成分则越来越复杂，污染风险加大；处理废物的工作量越来越大，处理成本越来越高；处理所需的专业技术和知识要求也越来越高。我国的“电子垃圾”已进入高峰期。据统计，目前我国主要家用电器的社会保有量分别为：电视机3．7亿台、电冰箱1．5亿台、洗衣机1．9亿台。另据有关资料显示，我国目前电脑的社会保有量约2000万台、手机约1．9亿部。从2003年起，我国每年至少有500万台电视机、400万台冰箱、600万台洗衣机报废。有500万台电脑、千万部手机进人淘汰期。电脑的年淘汰量主机约6-10万吨、显示器约3-5万吨。废弃电子、电器产品如何回收与处理，需要从立法上加以规范。“电子垃圾”处理得当，是宝贵的再生资源，“电子垃圾”中含有大量可回收的黑色金属、有色金属、贵金属及其他宝贵资源。有关资料介绍，一台电脑主机，黑色金属约占54％，有色金属约占20％，塑料约占17％，线%。线路板中含金、银、把等贵重金属，回收使用价值更高。对我们这样一个人均资源相对贫乏，矿产资源又逐步衰竭的国家来说，“电子垃圾”是宝贵的可再生资源。2002年我国制定的清洁生产促进法对产品及包装物的回收作了规定。考虑到固态废料防治的新的情况和问题，并结合清洁生产促进法等法律规定，本法对产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固态废料依法承担污染防治责任作了原则规定，表明生产者在固态废料污染环境防治方面的责任不仅限于生产过程，而且在产品销售后的环节也应依法承担防治责任。这对于固体废弃物的处理、资源的循环利用和环境质量的提高都有重要意义。这一原则规定既体现在本法中的一些具体规定上，又授权国务院和地方可以作出具体规定。

  三、清洁生产促进法对涉及产品及包装物的回收利用，也就是承担污染防治责任方面的规定主要有：1．企业在进行技术改造过程中，应当采用无毒、无害或者低毒、低害的原料，替代毒性大、危害严重的原料；采用资源利用率高、污染物产生量少的工艺和设备，替代资源利用率低、污染物产生量多的工艺和设备；对生产过程中产生的废物、废水和余热等进行综合利用或者循环使用；采用能够达到国家或者地方规定的污染物排放标准和污染物排放总量控制指标的污染防治技术。2．产品和包装物的设计，应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案。企业应当对产品进行合理包装，减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生。3．生产大型机电设备、机动运输工具以及国务院经济贸易行政主管部门指定的其他产品的企业，应当按照国务院标准化行政主管部门或者其授权机构制定的技术规范，在产品的主体构件上注明材料成分的标准牌号。4.生产、销售被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回收。强制回收的产品和包装物的目录和具体回收办法，由国务院经济贸易行政主管部门制定。国家对列入强制回收目录的产品和包装物，实行有利于回收利用的经济措施。上述规定，体现了生产者不仅对其生产过程中的环境污染承担责任，对其生产的产品的整个生命周期内的环境问题，承担环境保护责任，即废弃产品的回收、处置等责任。在清洁生产促进法的基础上，本法又进一步规定：产品和包装物的设计、制造，应当遵守国家有关清洁生产的规定。国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、固态废料污染环境防治状况以及产品的技术要求，组织制定有关标准，防止过度包装造成环境污染。生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收。同时还明确：拆解、利用、处置废弃电器产品和废弃机动车船，应当遵守有关法律、法规的规定，采取措施，防止污染环境。据了解，为建立规范的废旧家电回收处理体系，从2001年底开始，国务院有关部门，已着手研究建立我国废旧．家电回收处理体系工作，并组织示范试点工作。在此基础上，正在研究起草有关废旧家用电器回收处理管理方面的行政法规，依照本法规定的原则，进一步明确家用电器生产企业、销售企业、进口企业和消费者应当依法承担的污染防治责任。

  这次修改本法时，还增加对固态废料环境污染损害赔偿诉讼中举证责任倒置、法律援助、环境监测机构提供监测数据方面的规定，从而有利于保护公民的环境权益。

  第六条国家鼓励、支持固态废料污染环境防治的科学研究、技术开发、推广先进的防治技术和普及固态废料污染环境防治的科学知识。

  各级人民政府应当加强防治固态废料污染环境的宣传教育，倡导有利于环境保护的生产方式和生活方式。

  【释义】本条是关于加强固态废料污染环境防治的科研、技术开发和推广、普及科学知识，以及倡导有利于环境保护的生产方式和生活方式的规定。

  一、本条第一款规定，包含以下四方面内容：首先，国家鼓励、支持固态废料污染环境防治的科学研究。保护和改善环境，应当重视和加强科学研究。固态废料污染环境防治问题作为环境科学研究的一个重要方面。环境科学的任务是研究人类活动所引起的环境质量的变化，揭示人与自然、社会经济与环境协调发展的规律，探索保护和改善环境的方式、方法。其次，国家鼓励、支持固态废料污染环境防治的技术开发。长期以来，我国的生产技术、生产工艺落后，相当数量的企业采用粗放式经营，通过高耗能、高污染来实现经济的增长，既产生了大量固态废料，又浪费资源。因此必须通过技术开发实现技术进步，改变经济增长模式，从根本上实现固态废料的减量化、资源化和无害化。第三，国家鼓励、支持推广固态废料污染环境防治的先进技术。推广固态废料对环境造成污染防治的先进技术，就是通过试验、示范、培训、指导以及咨询服务等方式，将固体废物污染环境防治的先进技术普及应用到具体的生产中去。我国已制定了一系列优惠措施，鼓励企事业单位推广、使用固体废物污染环境的先进技术。第四，国家鼓励、支持普及固体废物污染环境防治的科学知识。我国环保意识和环保知识相对缺乏，通过普及固体废物污染环境防治的科学知识，有利于进一步了解有关科学防治的经济、技术政策，树立环保意识，自觉遵守环保法律。上述四个方面是紧密联系的，对贯彻、实施固体废物污染环境防治法是十分必要的。

  二、本条第二款规定是这次修改本法时新增加的内容。做好环境保护工作，关键在于增强公众的环境意识，公众是环境保护最根本的推动力，特别是在经济发达到一定程度、商品供应充足、选择余地较大的国家和地区，公众参与在环境与资源保护工作中发挥着举足轻重的作用。通过宣传教育，使大家真正认识到，防治污染、保护环境，关系到经济社会的可持续发展；保证经济社会环境协调发展，是每个公民的社会责任。使大家真正懂得，绝不能以牺牲环境为代价求得经济上一时的速度和效益，绝不能为了暂时的利益去牺牲未来的健康和发展。通过宣传教育，增强全民的环境意识，提高执法、守法的自觉性。各级政府及其有关部门要切实履行职责，把防治固体废物污染列为各级政府工作的一项重要任务，认真加以落实。提高认识水平，进一步增强全民特别是各级领导干部的环境意识，增强贯彻实施环境保护基本国策和可持续发展战略的自觉性和责任感。

  各级人民政府倡导有利于环境保护的生产方式和生活方式，就是在遵守环保法律的基础上，各级政府又进一步向有关生产企业、单位和个人提出的提倡或指导在生产或生活过程中的环境保护要求，有关生产企业、单位和个人自愿遵守。人类进人现代社会，一方面享受物质财富，另一方面随之而来的最大的问题之一是环境污染问题。固体废物的产生、处置不仅涉及工业企业，也关系到全家万户，必须动员社会力量做好固体废物污染环境的防治工作，从源头减少固体废物的产生，一个重要方面就是从日常生产、生活做起。倡导绿色生产、绿色生活，发展循环经济是防治环境污染、实现可持续发展的有效途径。1993年以来，我国开始推行工业企业的清洁生产，实施清洁生产，可以节约资源，削减污染。在此基础上，2002年6月我国又制定了清洁生产促进法，这部法律的重要内容就是国家制定扶持措施，鼓励企业在污染物排放达到国家和地方规定的排放标准的基础上，可以自愿削减污染物排放量、进一步节约资源。在生活垃圾方面，近年来，城市垃圾处理已逐步由被动的末端治理，向源头减量开始对垃圾产生的全过程管理，通过鼓励净菜进城、限制过度包装，生活垃圾的分类收集等措施，从源头减少垃圾的产生。吸引公众参与固体废物污染防治最重要的措施是告知（信息披露），如要求生产者将产品的原料成份和来源、产品消耗资源情况、回收利用方式方法等信息告知公众，通过公众对环保进行监督。告知还可以通过“绿色标志”、“循环标志”等较为简单的形式实现。为此，各地政府还采取措施普遍开展了对废纸、废金属、废玻璃、废电池、废塑料的回收利用，提高了群众的环保意识，改变传统的过度消耗资源、污染环境的消费观和生活方式已达到共识。应当承认，这方面的工作在我国只是一个起步阶段，做得还很不够，实际生活中也有一些困难。固体废物与老百姓的生活息息相关，做好固体废物污染环境的防治工作，离不开自愿遵守的健康、文明、环保的生产、生活方式的社会氛围，形成这种社会氛围特别需要各级政府采取各种措施创造更多的便利条件。

  第七条国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品。

  【释义】本条是关于国家鼓励购买、使用再生产品和可重复利用产品的规定。这是这次修改法律时新增加的内容。

  固体废物污染防治工作必须从生产和消费两个环节加以推动。对于实施清洁生产的企业，国家给予政策扶持；对购买、使用再生产品和可重复利用产品的单位和个人国家也应给予鼓励。只有这样才能实现固体废物的“三化”目标。我国公民的环保意识不强，体现在消费观念上就是“高消费、高浪费、高污染”。本条的规定，对在全社会推行绿色消费方式，从消费领域抑制固体废物产生、鼓励资源循环利用是十分必要的。

  再生产品和可重复利用产品，主要是指非一次性能源生产或非一次性消费的可再生、循环利用的产品。2005年2月全国人大常委会通过的可再生能源法是一部鼓励可再生能源包括风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源，开发利用的法律。风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源转化的商品属于再生产品。可重复利用产品与再生产品既有交叉，又有所不同，它主要是指非一次性消费品。以木筷子为例，据统计，我国有上千家企业生产木筷子，年消耗林木资源近500万立方米，约占全国林木采伐量的10.50%，一棵树生长20年的大树，仅能制成3-4000双筷子；我国每年生产一次性筷子1000万箱，需要砍伐2500万棵树。随着生活水平的提高，人们对一次性消费品的依赖性增加。一次性用品在方便快捷的背后，是以大量资源浪费与垃圾的堆积为代价。针对一次性用品的浪费和污染问题，近些年来，我国一些饭店推出了“绿色饭店”的做法，即如果顾客不提出特殊要求，饭店将不再每天更换床单、毛巾、拖鞋，也不主动提供一次性牙刷、牙膏梳子、瓶装洗发水、沐浴液。北京市今年开始强制推行“宾馆不提供一次性日用品”的做法，力争在2008年以前，让所有的星级宾馆都不再主动提供一次性日用品。推行绿色服务是发展方向，一方面需要加强宣传，提高公民的环保意识，另一方面也可以考虑多生产一些环保材料代替一次性日用品。做好环保工作的一条重要经验是扩大公众参与，鼓励民间自愿行动。人们在选择消费方便的同时，应寻求消费与环保的和谐统一，在日常生活中，从自己做起，更多地购买、使用再生产品和可重复利用产品,尽量少购买、使用一次性产品。同时，国家也应当制定有关再生产品和可重复利用产品的标准，采取有效措施鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品。

  第八条各级人民政府对在固体废物污染环境防治工作以及相关的综合利用活动中作出显著成绩的单位和个人给予奖励。

  【释义】本条是关于对防治固体废物污染环境工作作出成绩的奖励规定。

  一、关于奖励的范围和条件。奖励的范围，一是固体废物污染环境防治工作；二是与固体废物污染环境防治相关的综合利用活动。奖励的条件是，在工作中作出成绩。本条讲“显著成绩”，一般是指对预防和治理环境的污染或者破坏以及改善被污染、破坏的环境作出了突出的贡献，包括：（1)对治理固体废物污染环境的技术、少害或者无害工艺、污染监测方法和监测仪器等方面有重大发明创造的；(2)积极同污染和破坏环境的违法行为进行斗争的；(3)及时发现报告重大的固体污染环境事故，在监督管理、科学研究、宣传教育等方面成绩突出的。在与固体废物污染环境防治相关的综合利用活动中作出“显著成绩”，主要是指积极开展固体废物的综合利用活动，变废为宝。

  二、关于奖励的主体，包括两个方面：一是给予奖励的主体是各级人民政府；二是被奖励的主体，包括单位和个人。关于奖励的形式，可以分为两种：一是精神上的奖励，如授予光荣称号、通报嘉奖等；二是物质上的奖励，如发给奖金、晋升工资等。对单位的奖励形式，还可以与给予一定的政策优惠挂钩。有关奖励的标准，可以由人民政府决定。

  第九条任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对造成固体废物污染环境的单位和个人进行检举和控告。

  【释义】本条是关于单位和个人在保护环境方面的权利义务规定。

  一、单位和个人有保护环境的义务。法律规定的“义务”是一定要遵守、履行的某种责任。任何单位和个人都有保护环境的义务，是指单位和个人不能实施破坏环境，实施破坏环境的行为的必须承担治理被破坏的环境的责任。保护环境，防治环境污染，既是国家进行经济建设的需要，也是保障广大人民群众身体健康的需要。破坏或者污染环境的行为，属于侵犯国家、集体和企业、个人的经济社会利益和人体健康的行为。因此，这次固态废料对环境造成污染防治法修改又明确规定：国家对固态废料污染环境防治实行污染者依法负责的原则、产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固态废料依法承担污染防治责任。

  二、单位和个人有对造成固体废物对环境造成污染的单位和个人进行检举和控告的权利。法律规定的“权利”是指法律赋予人们的某种权能。我国宪法明确规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”同时，检举和控告权也是宪法赋予的权利。据此，公民有在适宜的环境中进行生产、生产的权利。为了保障这一权利的实现，本法赋予对任何污染和破坏环境的行为进行检举和控告的权利是必要的。检举和控告既可以向各级政府及其环境保护部门提出，也可以向当地的司法机关提出；检举和控告既可以用书面形式，也可以以口头形式提出，但应当注意说明被检举或者被控告人的具体违法行为等情况。赋予单位和公民个人对造成固态废料污染环境的行为行使检举和控告权，有利于贯彻“预防为主”的方针，防止污染事故的发生，对已经发生的污染事故也能作到迅速采取措施，防止损失的扩大。受理检举和控告的有关国家机关要尊重和保护单位、个人检举权、控告权及其相关权利，要为单位和个人的检举和控告提供便利的方式和条件，及时受理单位和个人的检举、控告，受理后必须查清事实，负责处理。对造成污染的行为要迅速采取补救措施，并及时查处有关责任单位和责任人，保护和奖励举报人员。对于打击报复举报人的，一经查实要严肃处理；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。

  第十条国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物对环境造成污染的防治工作实施统一监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责固态废料污染环境防治的监督管理工作。

  县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固态废料污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固态废料污染环境防治的监督管理工作。

  国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作。

  【释义】本条是关于固态废料污染环境防治工作管理体制的规定。

  一、固态废料污染环境的防治工作，涉及到方方面面，其监督管理也涉及到许多部门。为了对有关部门的监督管理职责进行统一明确的分工，使其各司其职、各负其责。本条根据统一管理、分工负责的原则，对国务院环境保护行政主管部门、建设行政主管部门以及其他有关部门和县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门、环境卫生行政主管部门以及其他有关在固态废料污染环境防治工作方面的职责作了规定。

  二、县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固态废料污染环境的防治工作实施统一监督管理职责。所谓统一监督管理，是指对固态废料对环境造成污染防治工作进行全面的检查、指导和督促，并依法对有关事项作出处理决定。县级以上人民政府环境保护行政主管部门是对固态废料污染环境实施统一监督管理的机构，主要职责是：制定工业固态废料贮存、处置设施、场所的环境保护标准、监测规范，负责工业固态废料申报登记、审批危险废物经营许可证、进口废物许可证、出口危险废物审核（履行巴塞尔公约），对造成工业固体废物污染的单位予以处罚，制定生活垃圾处置设施、场所标准等。

  三、县级以上人民政府有关部门在在各自的职责范围内负责固体废物对环境造成污染防治的监督管理工作。这里讲的有关部门，主要是指：（1)原国家经贸委和县级以上地方人民政府经贸行政主管部门依法负有组织、协调清洁生产促进工作的责任，具体负责指导资源综合利用（含再生资源回收利用），制定资源综合利用以及产品、包装的强制回收目录，制定废物综合利用的税收优惠政策，与税务部门共同落实税收减免政策，组织实施综合利用示范工程。制定废旧物资（小商贩收购的废物、企业报废设备、报废汽车等）回收的管理办法和行业发展规划，限期淘汰产生严重污染环境的工业固态废料的落后生产工艺、落后设备的名录。2003年，国家经贸委的相关职能并入国家发展和改革委员会，地方机构改革中，很多省保留了经贸委，有关职能仍然由原机构承担。（2)卫生行政主管部门，对医疗废物收集、运送、贮存、处置活动中的疾病防治工作实施统一监督管理，同时与环保部门共同负有制定医疗废物处理和处置标准、实施监督检查、采取应急处理措施以及查处违法处理和处置行为的责任。（3)对外贸易主管部门、海关、质量监督检验检疫部门，负责固态废料的进口管理。（4)铁路、交通、民航部门。铁道部门负责旅客列车产生的垃圾（包括粪便）的监督管理。交通部门负责船舶、港口固态废料收集、交接的监督管理。民航部门负责监督航空垃圾的收集处理。

  四、国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作。1992年6月国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》规定，国务院城市建设行政主管部门主管全国城市市容和环境卫生工作，省、自治区人民政府城市建设行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作，城市人民政府市容环境卫生行政主管部门和环境卫生主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作。环境卫生行政主管部门在中央和省、自治区通常归口建设行政主管部门，而在城市则一般设有独立的环境卫生部门。环卫（建设）部门主要负责生活垃圾的处理和监督管理，其管理方式是：建设部负责指导城市的市容和环卫工作，制定生活垃圾处置设施、场所的环境卫生标准。各城市环卫部门（或其下属事业单位）承担城市生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的作业任务，组织建设生活垃圾中转、处置场所和设施，并负责设施的运行管理，对不按环卫部门指定方式、地点倾倒生活垃圾的单位或个人予以处罚。至于农村生活垃圾的监督管理问题，这次修改固态废料污染环境防治法新增加一条（第四十九条），规定：“农村生活垃圾对环境造成污染防治的具体办法，由地方性法规规定。”